Apogeo, decadencia y desafíos del sistema fiscal argentino
22 jul 2012 Notas semanales
C.A.B.A., Argentina, UNASUR-CELAC, EL EMILIO, Politica Nacional
Por Gabriel Bencivengo
Muchos economistas coinciden en la necesidad de avanzar con una reforma de carácter progresivo, condición necesaria para sostener los avances concretados en los últimos años. Aquí, tres miradas sobre un tema clave.
“Respecto de la riqueza, ningún ciudadano debería ser tan opulento como para poder comprar a otro, y ninguno tan pobre como para verse obligado a venderse.”
Jean-Jacques Rousseau.
Contrato Social. Libro Segundo.
La base del actual sistema tributario nacional quedó, en lo esencial, delineada en los años ’30, tras el golpe de Estado que derrocó a Hipólito Yrigoyen y cerró la primera experiencia democrática argentina. En los hechos, y aunque parezca un contrasentido, no fueron los sindicatos ni la izquierda –como ocurrió en Europa– los que quebraron en el orden local la concepción liberal decimonónica en materia impositiva. Por el contrario, fue la propia restauración conservadora –que años antes había bloqueado en el Senado los intentos del radicalismo por instaurar el impuesto a las ganancias– la que dio vía libre a la imposición del tributo, reforzó la presión sobre las ventas y definió un primer y rudimentario esquema de coparticipación federal. Lo hizo, claro está, no ya para proceder a una redistribución de la riqueza, sino para mantener un statu quo social y político que amenazaba con ser desbordado por las consecuencias sociales y económicas de la crisis del ’30. La revuelta social era una posibilidad tan cierta como la necesidad de financiar un incipiente esquema de sustitución de importaciones.
“Con el advenimiento de los gobiernos de Perón se verificó la utilización del andamiaje tributario establecido en los ’30 para impulsar un proceso de fuerte redistribución de los ingresos a través del gasto social y establecer un sistema de seguridad social de alcance universal”, señala el economista Jorge Gaggero en su ponencia Argentina: Lecciones del pasado y progresos recientes, trabajo elaborado para un seminario sobre Evasión Fiscal, Corrupción y Crisis organizado por Tax Justice Network. El shock de progresividad –destaca el especialista– se logró por una doble vía: la intervención del Estado en el mercado y una potente política de gasto social en educación, vivienda, salud y jubilaciones.
El trabajo de Gaggero pone de relieve que la experiencia resultó exitosa, en buena medida, porque fortaleció la progresividad del impuesto sobre la renta, además de crear el impuesto a las ganancias del capital –conocido hoy como ganancias eventuales–. También por una fuerte intervención en el mercado. En los hechos, el giro político permitió que la presión tributaria consolidada –Nación más provincias– alcanzara niveles de avanzada en América latina: el 18% del Producto Bruto Interno entre los años ’40 y ’50. “El modelo de fuerte redistribución –explica Gaggero– logró sobrevivir durante casi dos lustros, cuando se inició el proceso de largo y gradual deterioro que se aceleró a partir de 1975.”
A partir de ese momento, ganaron espacio los sectores concentrados y las sucesivas crisis. “El efecto de la inflación, las eficaces acciones del establishment orientadas a minar la progresividad y las sucesivas emergencias económica hicieron desaparecer la progresividad”, afirma Gaggero. El resultado fue la estructura actual, signada por un carácter fuertemente regresivo. Su máximo exponente: el IVA, cuya alícuota general registra un nivel similar al que tiene en Francia o Suecia, pero que, a diferencia de esos países, no diferencia entre consumos básicos y suntuarios. Su contracara: un débil impuesto a las ganancias que recae en gran medida sobre las empresas y, en forma muy limitada, sobre las personas físicas.
Una explicación. La ponencia de Gaggero no sólo es interesante porque aporta datos concretos que ayudan a comprende el éxito y la decadencia del sistema tributario argentino, sino también porque, a diferencia de otros trabajos, traza una hipótesis de las razones que signaron lo que el autor denomina “la anomalía del caso argentino”. Un camino inverso al que recorrieron los países que consolidaron un Estado de Bienestar y sólo comparable, en el mundo del G-20, al que registró Rusia tras la disolución del socialismo real. ¿Cuáles fueron las causas que explican el paso de una estructura fuertemente progresiva a una de carácter netamente regresivo? Según Gaggero, las razones de la persistencia de cierta igualdad en Europa y Estados Unidos, aun bajo gobiernos conservadores, habría que rastrearla en el campo cultural e institucional. Un campo que también explicaría la decadencia argentina.
“Hay una cadena histórica de sucesos complejos por la cual el compromiso social que diera origen a la imposición progresiva y, en particular, a cada uno de los programas de las acción estatal que ponen en práctica la redistribución que son financiados con los sistemas de impuestos progresivos se afirma en una trama político-institucional en la que la sociedad participa más o menos activamente y como consecuencia de la cual quedan fuertemente validados, a partir de su éxito, de un modo tal que asegura su continuidad, contra todos los intentos de tumbarlos”, explica Gaggero.
El proceso aludido por Gaggero, que se dio en forma menos intensa en América latina, aparece expuesto con mayor detalle en otro trabajo del autor: la progresividad tributaria, su origen, apogeo y extravío (Ver: http://www.cefid-ar.org.ar). Allí se destaca que, tras la primera y segunda guerras mundiales, las clases dominantes de los países desarrollados de Occidente se vieron sometidas a una fuerte presión democratizadora que empujaron a los grupos dominantes a ceder beneficios para evitar el mal mayor: la caída de la democracia de mercado. Nada, o muy poco de eso, ocurrió en países periféricos como la Argentina.
La gestión fina. La hipótesis trabajada por Gaggero agrega que el progresivo desmontaje del Estado de Bienestar –operado primero por la revolución del ’55, profundizada por la última dictadura y consolidada en los ’90 por el menemismo– impactó también en los organismos fiscalizadores, que fueron sometidos a una fuerte deslegitimación, cuando no a un copamiento por parte de grupos económicos y políticos. Hoy, la ausencia de estudios oficiales sobre evasión y elusión constituirían una muestra de la debilidad en que se mueve la gestión tributaria.
“Los especialistas coinciden en que el nivel del incumplimiento considerando todos los niveles de gobierno ha estado en los últimos treinta años en el orden del 40%, con picos de hasta el 60% en momentos muy críticos; por ejemplo, durante el período hiperinflacionario de 1989/90”, puntualiza la ponencia de Gaggero para Tax Justice Network. Algunos estudios estiman la evasión en Ganancias, tanto para empresas como para personas físicas, en el orden del 50%. “La lucha contra la evasión y el contrabando no puede ser legitimada plenamente –para ganar efectividad– si las más altas autoridades políticas de la Nación no logran emitir, en el plano que podemos denominar político-simbólico, mensajes adecuados”, advierte Gaggero.
El señalamiento no es ocioso. La consolidación de una conducción independiente, profesional y duradera surge, entonces, como una condición imprescindible para legitimar el accionar de los organismos fiscalizadores. Como prueba de los avatares a los que se vio sometida la administración fiscal, Gaggero puntualiza que durante el período de la convertibilidad, sus autoridades duraron en promedio dos años y medio cada una. “Para peor –destaca la ponencia–, el ‘retiro voluntario’ de personal que se impulsó en 2000 llevó a que la Afip perdiese el 12% de su personal más capacitado”. No es extraño que en tales circunstancias el organismo perdiera operatividad frente a los grandes contribuyentes y, en consecuencia, la evasión se acrecentara.
Terreno ganado. Gaggero, al igual que otros economistas, señala que durante el gobierno de Néstor Kirchner, el país consiguió revertir el avance de la desigualdad que se registró durante los ’90 y que profundizó el estallido de la convertibilidad. Entre 2003 y 2007, la diferencia de ingresos entre el 10 por ciento más rico y el 10 por ciento más pobre de la población se redujo de 44 a 22 veces. La dinámica se asentó en la recuperación del empleo. Hoy, según la medición que se tome, la brecha oscila entre 20 y 24 veces. Una distancia aún sideral con relación a las ocho veces que registraba en mediados de años ’70.
Más allá del camino que resta, Gaggero afirma que se han hecho avances muy importantes. En otro trabajo –Impacto del presupuesto sobre la equidad (Ver: www.cefid- ar.org.ar/documentos)–, escrito en colaboración con Darío Rossignolo, se cuantifica la acción niveladora del Estado y se subraya que durante 2010, el 30% de la población más pobre del país recibió un beneficio neto de 100 mil millones de pesos a raíz de la recaudación tributaria y la inversión social contemplada en el Presupuesto Nacional. Su contracara –es decir: el 30% más rico– debió restar a sus ingresos un total de casi 148 mil millones como consecuencia de la acción fiscal.
El trabajo de Gaggero y Rossignolo consigna que ese año, con relación al Producto Bruto Interno, el gasto público alcanzó el 4,4% en Educación Básica, el 6,3% en Salud y el 1,2% en Asignaciones Familiares. Niveles muy superiores a los registrados a fines de los ’90. En síntesis: aun cuando el sistema mantuvo a grandes rasgos su carácter regresivo, la acción del Estado achicó la brecha. Prueba de ello es que el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad (1 para el peor escenario y 0 para el más equitativo), arrojó antes del pago de impuestos 0,479 puntos –apenas inferior a la década previa– y 0,288 luego del impacto del gasto público.
Igualdad, ¿Qué igualdad? La pregunta, que el sentido común respondería desde la experiencia inmediata, se torna compleja cuando se trata de encontrar una respuesta en el plano social. En un trabajo de reciente publicación, Jorge Nun (Ver: www.vocesenel fenix.com/category/ediciones/nº-14) recorre conceptos y despeja el camino: “Una de las respuestas más clásicas del liberalismo a esta pregunta es conocida: en relación a las oportunidades que les ofrece la sociedad a sus miembros”. Sin embargo, advierte Nun, la igual de oportunidades no ha conducido, en ninguna parte del mundo y en ningún momento histórico, a mayores condiciones efectivas de igualdad.
En efecto. Los intentos que por este camino se han realizado, aunque hayan estado impregnados de las mejores intenciones, no han conseguido cerrar la brecha entre pobres y ricos. En la práctica, apenas han resultado en un remedio para anestesiar la conciencia de los privilegiados y sus voceros: los medios de comunicación dominantes. El desafío, como advierte Nun, es mucho mayor: “(…) no se trata de abolir únicamente los privilegios heredados sino también la falta de privilegios heredada”. En síntesis, según el autor, “la mayor igualdad debe tener por horizonte a una razonable igualdad de condiciones y resultados”. ¿Qué parámetros deberían tomarse en cuenta para cuantificar la igualdad/desigualdad? ¿Basta con medir los ingresos?
Nun propone, además de los ingresos, una serie de indicadores que son los que integran la noción de desarrollo humano elaborado por los especialistas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud). “Como se desprende de este índice, la mayor igualdad de condiciones y resultados debe obtenerse, ante todo, en materia de salud, de educación y de ingresos, dimensiones que en la Argentina –y, desde luego, en muchos otros lugares– presentan históricamente un alto grado de asociación”, concluye el integrante del Plan Fénix. Indicadores al margen, el resultado de un plan que apunte a generar una razonable igualdad de condiciones y resultados encontrará sus condiciones de posibilidad en el campo de la política.
En este punto, el derrotero se cruza con la hipótesis “cultural-institucional” de Gaggero sobre “la anomalía argentina”. En definitiva –dice Nun–, “la problemática de la desigualdad remite siempre, en última instancia, a un acceso diferente de los diversos sectores de la población al proceso de toma de decisiones, es decir, que implica en efecto una cuestión de poder”. ¿Alcanzan, entonces, con las actuales instituciones de representación democrática? La respuesta de Nun es negativa: “No bastan para corregir esta cuestión en tanto no se encuentren enraizadas en una cultura de la igualdad, que ellas no están en condiciones de producir por sí mismas”.
Generar consenso. “Creemos que no se puede pensar la reforma de un sistema fiscal, más si es progresiva y atenta en contra de intereses instalados, sin tener en claro la posibilidad de su aceptación o de su rechazo por parte de la población, sabiendo que la evasión o la elusión fiscal no pueden ser totalmente eliminadas por sistemas de control y de sanción”, advierten Alejandro Grimson y Alexandre Roig, doctores en antropología y sociología económica, respectivamente, además de investigadores del Conicet y profesores de la Universidad Nacional de San Martín (Unsam).
El señalamiento de los autores –contenido en Los actores sociales y los impuestos (Ver: http://www.vocesenelfenix.com/category/edicio nes/nº-14)– subraya la necesidad de conseguir consensos amplios y transversales para encarar reformas estructurales. Pero también pone de relieve la importancia de analizar de qué manera la sociedad, y los diversos sectores y grupos en particular, perciben la cuestión fiscal. A la luz de lo expuesto: un escalón esencial para avanzar en el plano político y generar la cultura de la igualdad que plantea Nun.
Que la desarticulación del Estado de Bienestar haya sido posible se explicaría, entre otras cuestiones, por una apatía generalizada por la cuestión fiscal. ¿Cuáles son los mayores escollos para sumar adhesiones? Desde un plano social, Grimson y Roig subrayan que uno de ellos “reside en el hecho de que los impuestos aparezcan para sectores de la población como un cálculo específico y desarticulado de otros”. En la base de la cuestión esta la imposibilidad de los actores sociales, en especial de aquellos de mayor poder adquisitivo, de visualizar la sociedad como un conjunto. “Esto debe ser comprendido como un indicio de los modos en que sedimentaron relaciones históricas en la Argentina, no sólo entre el Estado y la sociedad, sino entre los distintos sectores sociales”, agregan los autores.
No es casual, en este orden, que quienes puedan pagar más ante una eventual reforma generen resistencias al cambio y, a la vez, opten por servicios privados de educación, salud y seguridad. Más aún cuando –como señala el trabajo– “la relación fiscal se inscribe en un régimen de confianza que moviliza un complejo de experiencias y significaciones sobre la captación fiscal y sus usos por el Estado”. Un punto que también destaca Gaggero, cuando acentúa la necesidad de darle transparencia al gasto público para legitimar el accionar del Estado.
Obviamente, se trata de una discusión de largo alcance que está lejos de ser democrática. El carácter mediado y corporativo del debate fiscal se hizo patente con relación al mínimo no imponible del Impuesto a las Ganancias: quienes no están alcanzados por el tributo –es decir: ocho de cada diez trabajadores en blanco– no tuvieron voz en los medios de comunicación hegemónicos. Lo mismo ocurrió durante la discusión por las retenciones móviles, ocasión en la que la Mesa de Enlace monopolizó el sujeto “campo”, al tiempo que pugnó –y casi consiguió– convertirlo en sinónimo de “país”.
El desafío es enorme. “Entendemos que una reforma fiscal integral como horizonte sería una etapa crucial de la constitución sedimentada de una nueva hegemonía, un sentido común distinto respecto de las partes y el todo. Para que esa nueva hegemonía sea posible, resultará crucial que el Estado en ningún caso aparezca identificado con una parte, sino que siempre, en cada medida y cada acción, trascienda a cada una de ellas”, proponen Grimson y Roi. Una construcción que requiere, sin duda, la participación activa y transformadora de la sociedad en la trama política e institucional vigente.
Fuente: Miradas al Sur
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